Actualité juridique - Droit public (Veille juridique)

Cette année, le rapport public du Conseil d'État est essentiellement consacré à des considérations générales sur le thème "Sécurité juridique et complexité du droit", thème déjà abordé dans le rapport de 1991.
Le Conseil d'État, parmi les nombreuses causes de complexité de notre droit, relève l'organisation de nos propres institutions, dont les réformes successives ont été inscrites dans la Constitution ou dans la loi : par exemple la décentralisation et l'institution d'autorités administratives indépendantes détenant une part de pouvoir réglementaire.
Il souligne que le nombre de textes de portée générale en vigueur ne cesse d'augmenter : avec les précautions dues au processus de codification, on peut estimer qu'aux 9 000 lois et 120 000 décrets recensés en 20002 sont venus s'ajouter, en moyenne, 70 lois, 50 ordonnances, et 1 500 décrets par an.
À cela s'ajoute la circonstance que les normes sont de plus en plus fréquemment modifiées.
Le taux d'instabilité d'un code, qui équivaut, selon une mesure établie par le Secrétariat général du Gouvernement, au nombre total d'interventions sur un code rapporté au nombre d'articles de ce code, révèle que plus de 10 % des articles d'un code changent chaque année.
En certains domaines, tel l'emploi, de nouveaux contrats spéciaux aidés ou dérogatoires sont constamment créés. Aux contrats « initiative -emploi », « emploi -solidarité », « local d'orientation », « vendanges », « de retour à l'emploi », « d'accès à l'emploi », « emploi consolidé », « de conversion », « de professionnalisation » ou encore « d'insertion », « revenu minimum d'activité » se sont ajoutés, au cours de l'année 2005, les contrats « d'accompagnement dans l'emploi », « d'avenir », « d'insertion dans la vie sociale », « de mission à l'exportation » et de « volontariat de solidarité internationale ». Le dernier-né est le contrat de travail « nouvelles embauches » résultant d'une ordonnance du 2 août 2005.
Droit communautaire. Entre 2000 et 2004, seules 85 directives ont nécessité l'intervention du législateur, soit 17 % des directives transposées en droit interne.
Par comparaison, 105 directives, soit 21 %, ont été transposées par décret, et 327, soit 64 %, l'ont été par arrêté ministériel.
Charge moyenne annuelle pour le législateur : sur la période 2000-2004, 17 lois de transposition par an.
L'impératif de transposition du droit communautaire est donc à l'origine de plus du tiers des lois, une fois mises à part les lois autorisant la ratification d'un traité.
Depuis 2001, recours aux ordonnances pour la transposition législative des directives : ainsi la loi d'habilitation n° 2001-1 du 3 janvier 200115 a-t-elle donné la possibilité de transposer selon cette procédure près de 60 directives. Plus récemment, la loi n° 2004-837 du 18 mars 2004 habilite le Gouvernement à transposer 23 directives par ordonnances.
Application des lois. Nombre de lois votées au 1er décembre 2005 : 48 textes (hors lois portant approbation de traités et de conventions).
Taux d'application des lois : les 48 textes de loi votés se répartissent entre 15 lois d'application directe, ne prévoyant l'intervention d'aucune mesure de suivi réglementaire, et 33 lois prévoyant des mesures réglementaires d'application. Ces 33 lois regroupent : 17 lois non applicables (aucun texte réglementaire n'étant paru) [aucune des 53 mesures d'application prévues dans la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, votée en urgence n'a, à la date de décembre 2005, été prise], contre 15 en 2003-2004 (elles représentent 35,4 % du total des lois votées) ; 13 lois partiellement applicables (une partie seulement des textes réglementaires étant parue), comme en 2003-2004 (elles représentent 27,1 % du total des lois votées) ; 3 lois applicables (tous les textes réglementaires étant parus), également comme en 2003-2004, qui représentent 6,3 % du total des lois votées.
Propositions. Le Conseil d'État estime qu'il incombe au Gouvernement de peser minutieusement les avantages et les inconvénients d'une réforme législative en utilisant les méthodes rendues obligatoires par certains de nos partenaires européens, notamment l'examen préalable de la réforme par les ministres sur la base d'études d'options, pour les réformes les plus simples, ou d'études d'impact pour les textes dont les enjeux sont les plus importants, soit en raison du nombre de destinataires, soit en raison du coût de la réforme (Rapport, p. 300 s.).
Au Parlement, il appartient de s'essayer à des procédures législatives simplifiées, sur le modèle des « leggine » italiennes, qui peuvent être adoptées en commission. Celles-ci pourraient être envisagées notamment pour les projets de loi de codification et de transposition des directives en droit interne. De même, les amendements devraient être déposés dans un délai suffisant pour que la commission compétente puisse se prononcer de façon pertinente.
Une fois la loi votée, le temps consacré au contrôle de l'application des lois devrait être pratiquement équivalent au temps consacré à l'élaboration de nouvelles législations : à cet effet, au moins une séance par an pourrait être dévolue à ce sujet, en présence du Premier ministre, devant chacune des deux assemblées (Rapport, p. 322 s.).
Ces règles nouvelles pourraient figurer dans une loi organique, prise sur le fondement d'un alinéa ajouté à l'article 39 de la Constitution en vue d'organiser la procédure d'élaboration et de dépôt des projets de loi devant le Parlement.

Source
Conférence de presse, 15 mars 2006
JCP E 2006, act. 153